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云南省地勘行業改革發展專題調研報告
發布時間:2019-9-18 

云南省地勘行業改革發展專題調研報告

為進一步了解云南省地勘行業改革發展情況,總結地勘單位在改革發展實踐中的經驗和做法,提煉新時期支撐自然資源管理工作的思路,5月9—11日,中國國土資源經濟研究院組成調研組對云南省地勘行業改革發展情況進行了專題調研。期間,調研組與云南省地質礦產勘查開發局(以下簡稱“地礦局”)、云南省有色地質局(以下簡稱“有色局”)、云南省煤田地質局(以下簡稱“煤田局”)以及云南省地質調查局(以下簡稱“地調局”)等單位進行了座談交流。現將有關情況報告如下。

一、云南省地勘行業發展基本情況

1.人員隊伍情況

云南省地勘單位門類齊全,數量眾多。既有建材、核工業的中央管理地勘單位,也有地礦、有色、煤田的屬地化管理地勘單位,還有武警黃金部隊的支隊等。在屬地化管理地勘單位方面,截至2017年底,職工總數17596人,其中在職人員7818人,在職人員中地質勘查人員4452人,占在職人員總數的56.9%。

2.經濟發展情況

21世紀以來地礦局發展迅速,經濟總收入由2000年6.63億元增長到2017年147.25億元,凈利潤也由2000年578萬元增長到1.18億元,干部職工生活標準達到全國地勘單位中上水平。2017年,有色局堅持以供給側結構性改革為主線,在傳統資源地質產值同比減少20%的情況下,積極服務和融入國家和云南省發展戰略,民生地質完成產值4.34億元,同比增長40%;現代服務業和物業完成產值2.53億元,同比增長14.5%;全年完成產值9.52億元,實現經營收入8.28億元,節余與收益2187萬元。煤田局在經濟持續下滑、煤炭行業萎靡不振的背景下,仍然取得了經濟平穩增長的良好成績,2017年實現產值3.36億元,同比增長11%。

3.分類改革情況

云南省改革模式一定程度上與陜西省類似,在省內也成立公益性地勘單位———云南省地質調查局,這個單位是經云南省委、省人民政府批準,于2008年成立的全國首支省級地方公益性地質調查隊伍,新成立的地質調查局為云南省國土資源廳管理的副廳級事業單位,核定事業編制460名,下設云南省地質調查院、云南省地質環境監測院、云南省國土資源規劃設計研究院、云南省地質技術信息中心4個直屬事業單位。

根據云南省機構編制委員會辦公室《關于云南省地質礦產勘查開發局及所屬事業單位分類的通知》(云編辦〔2014〕166號),地礦局納入分類范圍的局屬事業單位有27個。具體如下:國土資源職業學院劃入公益二類,局機關、測繪院、勘查院、培訓中心、實驗室等7個單位劃入生產經營類;一隊、二隊、三隊、四隊等19個單位暫定劃入公益二類。

根據云南省機構編制委員會辦公室《關于云南省有色地質局及所屬事業單位分類的通知》(云編辦〔2014〕163號),有色局納入分類范圍的局屬事業單位有16個。具體如下:局機關、地勘院、服務中心、306隊、308隊、310隊、312隊、313隊、317隊、楚雄院、物勘院等11個單位劃入公益二類;勘測院、經營公司、物資公司、培訓中心等4個單位劃入生產經營類;地研所暫定公益二類。

根據云南省機構編制委員會辦公室《關于云南省工業和信息化委員會所屬事業單位分類的通知》(云編辦〔2014〕184號),煤田局納入分類范圍的局屬事業單位有6個。具體如下:局機關、一四三隊、一九八隊、一九九隊等6個單位劃入公益二類。


二、改革發展的主要特點

根據習近平總書記考察云南重要講話精神,云南要作為民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心,這三點定位為云南省地勘單位積極融入生態文明建設以及“一帶一路”倡議賦予了更大的責任、使命和任務。同時,根據黨的十九大報告提出的“深化事業單位改革,強化公益屬性,推進政事分開、事企分開、管辦分離”要求,為地勘單位改革發展提供了一個整體的框架和思路。云南省地勘單位改革發展呈現如下特點。

1.以“大地質”踐行生態文明建設的排頭兵

地礦局全面推進綠色礦山、綠色勘查、綠色項目施工建設,著力解決好生產發展中的水、氣、碴等污染防治和生態環境修復。充分發揮地質技術優勢,積極參與云南社會經濟發展中的環境地質調查、咨詢服務、環境評估、環境監(檢)測等工作。地調局以土地質量地球化學調查為手段,在云南昭通烏蒙山和天麻種植區圈定富硒土壤126平方千米,促進了高原特色農業的培育和發展。有色局2017年開展民生地質專業技術服務工作項目3346個,完成產值3.51億元,占全局地質工作產值比例58%,為歷年最高。其中完成地災防災5000萬元,評價評估3041.51萬元,土地利用2146萬元,均實現大幅增長。煤田局從單一的煤田地質勘探延伸到非常規能源勘探開發、災害地質以及檢驗檢測等領域,在非常規能源方面,以干熱巖為突破口,劃分云南省干熱巖分區及賦存巖石類型,評估了全省干熱巖資源潛力,約占全國總資源量的6.7%,優化了全省的能源供給結構。

2.以“走出去”打造面向南亞東南亞輻射中心

云南省作為我國西南邊陲,在輻射南亞、東南亞區域有著較為有利的區位優勢。地調局積極開展對外合作,先后與云南銅業集團、中信國安、廣州東送集團等大型企業開展地質勘查戰略合作,并為礦業企業“走出去”提供技術服務。地礦局借助國家商務部與老撾簽署的雙邊援助備忘錄的契機,積極主動落實雙邊會議紀要,利用“兩個市場、兩種資源”推動跨越發展。

有色局在全省地勘單位“走出去”中表現搶眼,其中三〇八隊作為全局最老、最全的地質隊,成為全局開拓境外勘查市場的排頭兵,在印尼、緬甸、菲律賓等國家有所突破,累計探獲鎳金屬資源量800萬噸,提交中型—超大型礦產地7個,并引入多家國內企業到國外合作開發,取得了較好的經濟效益和社會效益。

3.以“企業集團”完成事企分離的改革目標

地礦局是全國地勘單位分類改革中,唯一將局機關劃分為生產經營類的單位,地礦局初步想法是注銷除局機關和國土學院以外的25家事業法人單位,現在事業身份人員全部調入局機關,執行野外地勘工資體系,改制后的集團公司,內引外聯,致力打造成為國內一流、行業領先的集地質勘查、礦業開發、大地質服務于一體的現代化企業集團。有色局為實現“事企分離”目標,堅持“頂層設計、三年統籌、步調一致”思路,以原云南有色資源集團有限公司為主體,重組、整合云南省有色地質局、局屬事業單位及投資興辦的各類經營性企業,本著集團化經營、專業化運作的思路,對劃入集團的各單位按照地域相近、專業相似的原則進行重組和整合,組建若干區域化公司和專業化公司。

4.以“公益服務”打造公益性地質工作隊伍

根據地調局的“三定”職能,主要負責全省基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產資源調查以及國土資源規劃研究工作,自成立以來,按照“做實基礎,加強找礦,服務社會,協調發展”的總體方針,緊緊圍繞服務全省經濟社會發展這個大局,全省基礎性、公益性地質工作得到切實加強,重點成礦區帶和重要礦種地質找礦取得新成果。煤田局由于企業規模小,基本上以公益二類為主,這幾天充分發揮在煤炭領域的領頭作用,重點對云南省煤炭產能調整中關閉的煤炭礦山,做好礦山地質環境保護與恢復治理工作。


三、存在的問題

1.混合經營管理,事企并軌運行

有色局的下屬單位都注冊有各類公司(企業),在體制上事企不分,管理上并軌運行、混合經營,存在諸多問題。近年來,雖經歷過幾次重組分離,但改革不徹底,人不隨單位走形成的歷史遺留問題沒有根本解決,人員不能一一對應,在局測繪產業的改革過程中表現尤為明顯。地礦局雖然局機關和部分局屬單位劃分為生產經營類,但其余暫定為公益二類的地勘單位仍然有著大量企業,事業不優、企業不強的特點較為明顯,同時也劃為生產經營類單位的差距也越來越大。

2.公益職能不清,項目支撐不穩

目前,雖然地調局主要負責全省基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產資源調查以及國土資源規劃研究工作,但從具體運作體制機制上來看,還是以承擔項目的形式來履行公益性職能,工作經費還是沒有給予相應的足額保障。同時,由于地調局的存在,其余地勘單位與地方政府普遍接觸不多,雙方沒有建立緊密的業務聯系和指導關系。云南省地質生態環境脆弱、地質災害頻發,地質生態環境保護、地災防治任務十分艱巨。近年來,一些單位承擔的地災監測、應急搶險等工作都是以項目的形式取得,波動較大,沒有形成長期固定的工作機制。

3.歷史問題較多,發展動力不足

歷史包袱重,老職工人數比例大,待崗人員較多,相應的工作需要大量的管理資源和成本。以有色局為例,下屬的313隊在崗職工56人,待崗人員118人,在職職工在崗率僅32%,待崗人員五險兩金單位承擔費用達453萬元。基礎設施嚴重滯后,基地環境差,職工住房及住宅水電均需亟待改造,缺乏資金來源,自籌資金解決基地建設和改造的任務艱巨。基地分散,安全、治安隱患大,管理工作與市場接軌程度較低。有的單位以租賃收入平衡基地管理費用,有的單位則入不敷出,影響到單位的正常運轉。

隨著機關事業單位養老保險制度改革的全面實施,調整工資、繳納養老保險和職業年金等新增的常態化剛性支出較大,經濟壓力較大。2016年,云南省屬地化的5家地勘單位曾經提交人員工資增資及養老保險改革資金缺口的請示,但省財政明確答復所需經費由單位在包干經費和部門自有經費中統籌解決,不再另行安排補助經費。這對原本就資金匱乏缺少積累的地勘單位,貨幣資金存量更加無法正常流轉,生產經營壓力較大。

4.產業結構單一,支柱產業缺乏

當前經濟形勢低迷,對地勘行業影響較大。國家和省上勘查投入轉向,商業性勘查投入大幅下滑,獲取新的項目難度很大。以有色局為例,一是同質化競爭嚴重,局在昆明現有6家地勘單位,工作領域的重疊性、工作范圍的重合性引發市場的不規范和兄弟單位相互競爭;二是項目小、單價低,局屬的317隊2017年共簽訂合同1241個,合同金額8224萬元,單個合同金額多在10萬元以內,有的甚至不到1萬元。煤田局更是如此,煤炭市場嚴重下滑,全局經營收入逐年下降,經濟總量小,回款難度大,可持續性發展能力和抗風險能力弱比較突出。


四、思考與建議

1.理順體制機制,實現公益商業分體運行

地調局作為全省地質工作的統籌規劃管理單位,一方面工作經費應納入財政支出預算科目,構建穩定長期的資金投入機制;另一方面要增強公益性職能的落地,落在國家、省、市等各級政府的具體工作任務上,建立完善地勘單位履行公益服務職能的長效機制。

根據黨十九大報告提出的“深化事業單位改革,強化公益屬性,推進政事分開、事企分開、管辦分離”要求,穩妥推進地勘單位向地勘集團改革轉制,從上至下建立“產權明晰、全責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。重點包括從完善監管機制角度推進國有資本管理體制改革,從改進治理機制角度推進地勘單位公司治理轉型,從健全激勵機制角度加強地勘單位高管人員的激勵約束。

2.立足全省實際,因地制宜推進地勘工作

云南省基礎地質調查工作程度總體偏低,大中比例尺區域地質調查和礦產遠景調查進展緩慢,礦產資源勘查滯后。《云南省礦產資源總體規劃(2016—2020年)》顯示,1:5萬區域地質調查填圖覆蓋率45.7%,1:5萬地質礦產調查程度僅為14.4%,蘊藏的巨大資源潛力尚未轉化為資源優勢,仍然有大量的工作需要開展。《云南省綜合防災減災規劃(2016—2020)》提出484億元的重大工程項目,要抓住機遇,主動作為,將地質工作從服務找礦為主,向服務“山水林田湖”、重要經濟區與城市群的空間規劃與布局、資源調查與利用、生態管控與保護、環境恢復與治理、災害監測與防治等方面轉變,發揮地質工作在自然資源調查評價、科學研究及監測防控等方面的獨特優勢,積極探索地質工作服務生態文明建設的新空間。

這些政策規劃都為地勘單位“大地質”轉型發展提供了廣闊的發展空間,同時立足于云南的三點定位,充分發揮地質工作在經濟社會發展的中基礎性、先行性作用。

3.發揮區位優勢,致力輻射南亞與東南亞

“一帶一路”沿線國家擁有豐富的礦產資源,是世界礦物原材料的主要供給基地,沿線能源、輸電、鐵路、光纜等基礎設施建設逐步提速,將有力拉動銅、鐵等礦產品需求。在礦產資源合作方面具有很強的互補性。云南省作為面向南亞、東南亞的輻射中心,在“走出去”方面,要勇于承擔更多的責任與義務。充分利用云南省區位優勢及勘查技術優勢,要依托在與印度尼西亞、緬甸、老撾等東南亞國家成功合作的基礎上,爭取向部、省財政和自然資源主管部門設立相關政策性扶持資金或境外風險勘查項目,積極開拓境外地勘市場和服務領域,實施“走出去”,融入國家“一帶一路”戰略,為云南省加快建設面向南亞東南亞輻射中心做出應有的貢獻。

4.深化事企改革,實現轉企輕裝上陣

地勘單位有著悠久的發展歷史,自然也伴隨著眾多的歷史遺留問題,在地勘單位改革進入“深水區”時,改革任務更加艱巨,難度也更大,如社保并軌后事企之間的差距,地勘單位發展的不平衡、不充分等。

公益二類地勘單位轉企是個大趨勢,在過渡期,應保留一定的事業經費,對事業編制實行退一減一,不再新增事業身份人員,借鑒陜西轉企模式,對地勘單位轉企實行“扶上馬、送一程”的鼓勵激勵政策。

推進國有地勘單位改革涉及財政、國土、人保、稅收、編辦等多個政府部門,僅靠自然資源部門難以推進。地勘單位應深化改革,政府部門應加強協調,對符合現有法律法規的配套政策條款,爭取妥善解決,保證地勘單位的穩定發展。

文章來源:自然資源之聲

 

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